Podstawy demokracji bezpośredniej i ranga referendum

Wioletta Bielecka / RADCA PRAWNY

Słowo „demokracja” pochodzi z języka greckiego (demos – lud, kratos – rządy) i w dosłownym znaczeniu oznacza rządy ludu. Demokracja jest więc formą rządu, w której władzę sprawują obywatele, decydując o sprawach państwa bez pośrednictwa swoich przedstawicieli. Rządy w państwach demokratycznych opierają się przeważnie na zasadzie przedstawicielskiej, a swoich przedstawicieli w rządzie wybieramy w wyborach parlamentarnych. W wielu krajach stosowane są jednak pewne formy demokracji bezpośredniej, w Polsce też możemy mówić o pewnych przejawach demokracji bezpośredniej – poprzez takie instrumenty jak wiążące referendum oraz inicjatywa obywatelska.

Najbardziej rozpowszechnioną formą demokracji bezpośredniej jest referendum. Referendum daje obywatelom możliwość wypowiedzenia się w drodze publicznego głosowania w ważnych sprawach państwa lub jego części (terytorium). Stanowi ono najpełniejszy przejaw suwerenności narodu, bowiem za jego pośrednictwem obywatele, którzy korzystają z praw publicznych, posiadają czynne prawo wyborcze i bezpośrednio w głosowaniu wyrażają swoją wolę i opinię. 

Zazwyczaj uczestnicy referendum wypowiadają swoją wolę, udzielając na postawione pytanie bądź pytania odpowiedzi „tak” lub „nie”, jednakże dopuszczalne jest przedstawienie do wyboru większej liczby rozwiązań. Referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie albo pytania lub na dokonaniu wyboru między zaproponowanymi wariantami rozwiązań.
Instytucja referendum najbardziej rozpowszechniona jest w Szwajcarii, gdzie obywatele uczestniczą nawet w czterech głosowaniach rocznie. W większości krajów referenda ogólnokrajowe organizowane są tylko w szczególnych okolicznościach, np. w celu zatwierdzenia zmian konstytucji lub ważnego traktatu międzynarodowego.

W aktualnym porządku prawnym to Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przewiduje możliwość zarządzania referendów zarówno o zasięgu ogólnokrajowym, jak i o zasięgu lokalnym i bezpośredniego wpływu narodu na losy kraju. Referendum ogólnokrajowe wynika z treści art. 4 Konstytucji RP, który mówi: „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”.
 
Poza Konstytucją w polskim porządku prawnym mamy dwie ustawy regulujące kompleksowo instytucję referendum:

1. Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym,
2. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

Konstytucja Polski przewiduje referenda o zasięgu ogólnokrajowym w następujących przypadkach:

1. referendum stanowiące wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej,
2. referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa,
3. referendum w sprawie zmiany Konstytucji RP.

Natomiast referenda lokalne mogą zostać przeprowadzone w sytuacji, w której mieszkańcy wyrażą w drodze głosowania swoją wolę w następujących przypadkach:

1. w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki,
2. co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki,
3. w innych istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

Przedmiotem referendum gminnego może być również:

1. odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta),
2. samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy.

Referendum lokalne może być obecnie zarządzane we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego: województwie, powiecie i gminie.
 
Demokracja bezpośrednia umożliwia obywatelom z jednej strony aktywne uczestnictwo w podejmowaniu ważnych lub negowanie już podjętych przez przedstawicieli decyzji, a z drugiej strony proponowanie zmian w prawie oraz ustawiczną kontrolę poczynań władzy. 

Kolejną formą demokracji bezpośredniej jest inicjatywa ludowa, aktualnie nazywana inicjatywą obywatelską. Instytucja inicjatywy ludowej pojawiła się po raz pierwszy w polskim prawie konstytucyjnym w noweli z dnia 22 kwietnia 1994 r. do ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP, przyznającej prawo inicjatywy konstytucyjnej grupie co najmniej 500 tys. obywateli. Obowiązująca Konstytucja z 1997 r. ogranicza inicjatywę ludową ustawodawczą, która przysługuje posłom, Senatowi, prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 tys. obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Grupa ta ma prawo wnieść do Sejmu projekt ustawy. Procedura ustawodawcza jest dość sformalizowana, gdyż na samym początku należy utworzyć tzw. komitet inicjatywy ustawodawczej. Do jego założenia wystarczy grupa co najmniej 15 obywateli, którzy posiadają czynne prawo wyborcze do Sejmu. Następnie taki komitet musi zgromadzić minimum 1000 podpisów osób popierających projekt danej ustawy, po czym należy zawiadomić marszałka Sejmu o powstaniu komitetu. Projekt ustawy, wraz z załączonym wykazem podpisów, składa się do Sejmu w terminie trzech miesięcy od daty postanowienia marszałka o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej.

Inicjatywa ustawodawcza nie może dotyczyć:

1. projektu ustawy budżetowej oraz ustaw bezpośrednio wyznaczających sytuację finansów publicznych (m.in. ustawy o zaciąganiu długu publicznego, udzieleniu gwarancji finansowych przez państwo). Taką inicjatywę posiada wyłącznie Rada Ministrów (art. 221 Konstytucji),
2. projektu ustawy o zmianie Konstytucji – inicjatywa przysługuje grupie obejmującej co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senatowi oraz prezydentowi (art. 235 ust. 1 Konstytucji).

Kolejną formą tzw. demokracji bezpośredniej jest konsultacja społeczna, która dopuszcza opiniowanie jakiejś sprawy, np. w drodze głosowania przez ogół uprawnionych obywateli. Obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami powiatu przeprowadza się: w procedurze tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia powiatów i ustalania ich granic, w procedurze ustalania i zmieniania nazw powiatów, a także siedziby ich władz.

Jednakże konsultacje społeczne przeważnie rozstrzygają kwestie i problemy na terytoriach lokalnych, są rzadko wykorzystywanymi instrumentami, które dają możliwość wyrażenia własnych uwag oraz sugestii co do ostatecznego kształtu przyjętych rozwiązań. Zgłaszanie opinii i postulatów w konsultacjach społecznych nie jest wiążące dla rządu, a ostateczną decyzję legislacyjną podejmuje Rada Ministrów.
Bezpośrednią podstawą prawną do przeprowadzenia konsultacji społecznych w samorządzie są przepisy następujących ustaw:

Konsulacje społeczne z mieszkańcami:

1. ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r.,
2. ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 r.,
3. ustawa o samorządzie wojewódzkim z 5 czerwca 1998 r.

Konsultacje społeczne z organizacjami pozarządowymi:

1. ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 24 kwietnia 2003 r. 

Partner Gazeta Polska Codziennie

W ramach projektu Fundacji Niezależne Media

Akademia Demokracji – Referendum